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PPP 项目的“国际范儿”有何亮点
来源:《中国商界》杂志    2019-01-07 11:19:18

 

  目前,国际上对 PPP 还没有一个公认的说法,世界各国对 PPP 的定义有所不同。

 

  联合国培训研究院的定义为:“PPP 涵盖了不同社会系统倡导者之间的所有制度化合作方式,目的是解决当地或区域内的某些复杂问题。PPP 包括两层含义,其一是为满足公共产品需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系;其二是为满足公共产品需要,公共部门和私人部门建立伙伴关系进行的大型公共项目的实施。”联合资信评估李洁、刘小平在查阅了大量资料后发现,在国外的PPP实践中,英国是最早采用 PPP 模式的国家,发展较为成熟;加拿大和澳大利亚等也是公认的 PPP 模式运用较好的国家。

 

  英国私人融资为主 运行周期长

 

  英国是较早采用 PPP 模式开展基础设施建设的国家,于 1992 年首次提出私人融资计划(PFI)。2012年,英国财政部进一步推出新型私人融资 (PF2),两者最大的区别是政府在特殊目的公司(SPV)参股投入部分资本金以吸引长期投资者。政府资本的参与使得 PF2 模式下股本金比例从 10% 提高到 20%-25%,化解了在资金紧缺时的融资局限性,又有助于发挥私人资本的专业能动性。同时,在 PF2 合同中,公共部门承担了更多的管理风险,如因法律、场址污染、保险等不可预见的变化所引发的费用增加的风险;PF2的融资结构更有利于获得长期债务融资,特别是从资本市场融资。

 

  在法律顶层设计方面,到目前为止,英国对PPP没有专门的立法,是通过财政部不断颁发各种规范性文件进行的管理。在 PFI 阶段,有三个政策性文件:《应对投资风险》(2003)、《强化长期伙伴关系》(2006)和《基础设施采购:实现长期价值》(2008)。在 PF2 阶段,有一个政策性文件:《PPP的新方式》(2012)。

 

  在组织保障方面,2010 年前,英国负责 PPP 运行的机构有两个:一是财政部的 PPP 工作组;二是“英国合作伙伴关系”(PartnershipUK),独立于财政部,按照公司化方式运营,市场投资人占股为51%,财政部和苏格兰主管部门分别占 44% 和 5%,专项支持 PPP 工作 组 遴 选 的 PFI 项 目。2011 年,财 政 部 设 立 基 础 设 施 局(IUK,Infrastructure UK)工作组和“英国合作伙伴关系”的职能,统一管理实施 PF2 项目。

 

  在 PPP 开展情况方面,根据IUK 的统计数据,截至 2012 年 3 月16 日,PFI 存量项目数量为 717 个,其中在运营的项目为 648 个(2011年 3 月 16 日的数据分别为 698 个和632个),总投资额为547亿英镑(2011年 3 月 16 日的总投资额为 529 亿英镑)。

 

  从项目运作模式看,在 717 个存量项目中,有 311 个项目成立了SPV。2011-2012 年间,私人部门支付的资金为 18 亿英镑,2012—2013年 为 24 亿 英 镑,2013-2014 年 为13.58 亿英镑。PFI 融资方式已占到英国全部基础设施融资建设的 10%-13%。由于英国 PF2 于 2012 年才推出,而 IUK 最新统计数据为截止到2012 年 3 月,因此统计数据中暂不含 PF2 相关数据。

 

  英国的 PPP 模式特点如下:一是较少采用特许经营,多数情况下会选择 PFI(2012 年后进一步改进为 PF2)。特许经营的项目,需要使用者付费,而 PFI 项目则是由政府付费的。由于英国的教育和医疗是全民免费,所以大多采用PFI模式。即便是交通(高速公路、铁路等)绝大多数也是采用 PFI 模式,整个英国目前只有一条使用者付费的交通 ( 公路项目公里 22 公里,因公路收费使用者较少,目前政府打算收回国有 )。

 

  二是项目覆盖行业范围广,以教育、医疗、交通、废弃物处理为主。2012 年 3 月底,英国的 717 个存量PFI 项目中甚至包括国内不常见的监狱、警察局、法院等。其中,教育、医疗、交通、废弃物处理等行业数量占比分别为28.71%、18.97%、5.30%和 5.30%,合计超过 50%;总投资额 占 比 分 别 为 20.50%、22.06%、12.78% 和 7.95%,合计超过 60%。交通类项目投资额往往较大,虽然项目个数占比不到 6%,但是其投资额占比却超过 12%。

 

  三是运营期限整体较长。根据统计运营期限在 20-30 年之间的项目合计占比为 81.45%。也有少量项目运营期限在 5 年以内的项目(占0.56%),主要为 IT 类项目;以及部分超过 40 年的项目(占 0.28%),主要为交通类项目(高速公路维护)和医疗项目。

 

  加拿大顶层设计周密 运用范围广

 

  加拿大是国际公认的 PPP 运用的最好的国家之一。自 1991 至 2013年,加拿大共启动 PPP 项目 206 个,项目总价值超过 630 亿美元,涵盖全国 10 个省份,涉及交通、医疗、司法、教育、文化、住房、环境和国防等行业。

 

  在法律顶层设计方面,加拿大各级政府积极制定基础设施规划,不断完善 PPP 项目采购流程。2003年 5 月加拿大工业部出版的《对应公共部门成本——加拿大最佳实践指引》和《PPP 公共部门物有所值评估指引》是目前 PPP 项目的主要依据。

 

  在组织保障方面,2008 年,加拿大以皇家公司的形式建立了联邦级的 PPP 单位——PPP 加拿大(PPPCanada)。该机构由加拿大联邦政府所有,但按照商业模式运作,PPP加拿大通过财政部向国会报告,公司具有独立的董事会。

 

  这种形式可以让私人部门通过董事会监测 PPP 单位的运作。PPP加拿大设立了一个总额为 12 亿美元的“加拿大 P3 基金”(P3 CanadaFund),为 PPP 项目提供不超过投资额 25% 的资金支持。任何层级的地方政府都可以申请该基金,截至2013 年一季度末,该基金已为加拿大 15 个 PPP 项目累计提供基金支持近 8 亿美元,撬动市场投资超过 33亿美元。

 

  在 PPP 开展情况方面,根据PPP 加拿大发布的统计数据显示,2003-2012 年间,加拿大共有 121 个PPP 项目完成了融资方案。这 121个 PPP 项目在建设过程中的资本投入共计 384 亿美元,其中医疗保健行业直接吸引资本投入 178 亿美元;运营与维护投入共计 128 亿美元,医疗保健行业的运营维护投入 49 亿美元。

 

  澳大利亚没有专门立法 有专门管理机构

 

  澳大利亚在运用 PPP 模式实施大型基础设施项目方面处于世界领先地位。20 世纪 80 年代,为了解决加快基础设施建设而带来的资金不足问题,澳大利亚开始在基础设施建设领域运用 PPP 模式。澳大利亚的 PPP 模式通常采用成立 SPV 的方式,由 SPV 与政府就融资建设和运营签订项目协议,期限一般为 20-30年。一旦 SPV 出现不能履行合约的状况,政府可以随时跟进;合同到期时项目资产将无偿转交给政府。20 世纪 80 年代,澳大利亚 PPP 的运营取得了较好效益。自 90 年代开始,政府开始大量引入私人资本,同时将建设和运营风险更多的转嫁给私人资本,以致私人资本负担过重,资金难以为继。2000 年以来,澳大利亚吸取经验和教训,制定了相应的特别法律措施,充分发挥政府和私人资本的各自优势,以实现共赢。

 

  在法律顶层设计方面,澳大利亚对 PPP 没有专门立法,于 2008 年11 月颁布了一系列国家政策与指南对 PPP 进行规范,各州在此基础上再制定本地的指南。以维多利亚州为例,2000 年公布的《维多利亚州合作方法》、2003 年颁布的《合同管理方法》等是本地 PPP 项目开展的主要依据。

 

  在组织保障方面,2008 年,澳大利亚创立了全国层面的 PPP管理机构,即澳大利亚基础设施局(Infrastructure Australia, 简 称IAU),推广 PPP 是该机构的职能之一。其后,IAU 又发布了一整套全国公私合作指南,将 PPP 项目的决策过程分为投资决策阶段与采购决策阶段,前者确定项目的经济合理性和财务可行性,后者回答公私合作在投资与运行费用、工期、服务质量、运营管理、效率、风险分担等方面是否优于传统采购。

 

  在 PPP 开展情况方面,澳大利亚的 PPP 市场达 920 亿美元,分布在国防、公路、铁路、卫生、教育、司法、娱乐等部门。澳大利亚 PPP项目多集中在基础设施和公益事业领域,其特色在于建立严格的审计和绩效评价机制。

 

  国外 PPP 发展经验 对中国的启示

 

  联合资信评估李洁、刘小平通过分析国际 PPP 项目的开展情况、运作模式,融资模式总结出了中国开展 PPP 的几点启示。

 

  一是合理的风险共担机制。对任何一个 PPP 融资项目来讲,风险都存在于项目设计、建设、运营管理的全过程。政府部门和私人部门都需要充分了解项目风险,在项目伊始便应最大可能地预测未来可以出现的风险并提出应对方案。对于不可预知的风险需要设定相应的调节机制。

 

  二是公平的利益分配机制。PPP 模式比较复杂,涉及到多方利益,协调利益分配是实施 PPP 项目的关键。公私双方不仅需要充分协商,就特许经营合同中的利益分配问题达成共识,以规避合作过程中因利益分配不均而产生的风险;而且还要能够提出让彼此均认可的利益分配方案,这是促进 PPP 项目双方积极合作的源动力。如果收益分配结构不当,就会损伤合作双方的积极性,从而导致项目合作的破裂。

 

  三是契约精神。政府重合同、守信用的契约精神是 PPP 成功的关键因素,是消除社会资本顾虑的首要条件。

 

  我国地方政府部门在以往的PPP 项目执行过程中暴露出的执行力弱、缺乏契约精神等问题。“合同是张纸,签完随时改”,政策随意性风险非常大。这种政策不确定性风险是 PPP 模式的毒瘤。PPP 模式若要成功推进,我国政府部门必须改变以往缺乏契约精神的情况,建立一个透明公开、可预期的政策制度安排,重合同、守信用、契约精神是 PPP 模式的最佳环境。

 

  四是政府监管。政府监管也是政府和私人部门合作关系中的重要内容。伦敦地铁项目的失败原因之一便是政府监管不力。由于私人部门在运营方面有先天的信息优势,在项目需要进行重大调整(如改变融资结构)时,政府部门往往面临信息不对称的尴尬境地。因此,要求政府必须在全项目周期对其进行监管,以掌握项目运营的信息。

 

  此外,由于 PPP 项目提供的是公众产品和公众服务,而资本的天性是逐利,这也要求政府通过监来督促私人部门提高服务水平。

 

  五是确保私人部门盈利但不暴利。确保私人部门的利益是吸引投资者的关键,政府部门一方面要保持项目回报率的吸引力,另一方面则要考虑到整体回报率不能过高。

 

  六是设立国家 PPP 基金。PPP基金可以通过债权、担保、股权等形式,为难以获得市场融资的 PPP项目提供资金支持,在项目条件改善后择机退出。亚行已经资助印度、印尼、菲律宾等国家成立 PPP 基金和项目开发基金,积极分享成立与运营 PPP 基金和项目开发基金的国际经验。PPP 基金的主要作用是通过股权投资解决项目初期遇到的资金难题,同时起到撬动社会资本的作用。

 

  PPP 基金的另一重要作用是寻找适合的 PPP 项目。因为在多数情况下,一个国家的社会资本量是非常充裕的,资金并不是难题,难题在于缺乏可行的 PPP 项目。在条件和时间成熟时,还可以考虑设立地方 PPP 基金。

 

  七 是 创 新 融 资 工 具。PPP 参与各方之间实现公平有效的风险分担和利益共享还需要完善的金融体系及丰富的融资工具予以支持。由于 PPP 项目的债务率较高(一般在70%-90%),因此融资工具的便性和丰富程度也是影响 PPP 项目成功与否的重要因素。(文 / 邓鸿雁)

 

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