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民资全面参与 PPP 前景可期
来源:《中国商界》杂志    2019-01-07 11:12:19

 

  据财政部 PPP 中心主任焦小平2018 年 11 月 22 日透露,财政部配合司法部将加快出台 PPP 条例,统一顶层设计加快统一市场建设。同时,财政部即将下发规范 PPP 发展的相关意见,还会有一系列政策出台,提高 PPP 基金投资民营企业参与项目的比例。这一消息被外界普遍解读为 PPP 条例将会给民资参与提供更大的空间。

 

  旧制:国资形成隐形垄断

 

  “原有的 PPP 投资模式往往是国资垄断,使民资受到大量挤压。”业内专业人士李开孟对此有着更为深刻的理解。PPP 投资模式强调引入社会资本尤其是民营资本进入传统上由政府和国有企业垄断的基础设施和公共服务领域,通过融资主体的多元化推动投融资体制深化改革,促进政府职能转变,更好地发挥市场配置资源的决定性作用,推动国家治理体系及治理能力的现代化。但我国参与 PPP 项目投资的社会资本方主要是国有企业,尤其是大型基础设施投资项目的参与主体主要是各地大型重点国有企业及中央企业。李开孟认为,中央企业及地方大型国有企业通过 PPP 模式参与大型基础设施项目,迅速扩张地盘,形成新的垄断,对社会资本尤其是民营资本产生了挤出效应,使得中国式 PPP 模式不是撬动而是阻碍了民间投资的发展。

 

  我国引入 PPP 模式的目的,是为了推动公共治理的深层次改革。公共服务的供给,从理论上说主要有三种方式,除了 PPP 模式之外还有两种非常重要的方式,一种是由公共部门直接提供公共服务,这种模式不属于 PPP 模式。但是我国却通过大力推广应用“公 - 公合作”的方式,将其视为 PPP 模式。于是,以 PPP 模式进行假 PPP 的推广应用,使得公共部门自身改革的努力已经不再为大家所关注。

 

  第二种方式,就是采用完全市场化的方式,这种模式的基础设施项目运作同样不属于 PPP 模式,而且还应该是市场化改革的重要推动方向,但是目前却将这类项目同样包装成 PPP 项目,以 PPP 的名义拖延进行深层次市场化改革,要求政府这只“手”以特许经营协议或政府购买服务协议等方式继续伸入到具体项目的运作活动中。

 

  据介绍,中国式 PPP 模式强调政府与国有企业合作、政府与其所属平台公司合作、政府与其自身的代理机构以 PPP 的名义进行合作,真正私营资本参与大型基础设施PPP 项目的比例不足 20%。通过各种伪 PPP 项目引导套取财政性补助资金,阻碍通过价格及收费制度的改革,建立基于市场化的社会资本投资回报机制,维护原有的垄断体制,通过异化了的中国式 PPP 模式拖延了我国基础设施及公共服务领域的投融资体制深化改革。

 

  国际通行的“公 - 私合作”PPP模式,在很多基础设施 PPP 项目的运作实践中却被异化为有中国特色的“公 - 公合作”模式,“虽然这种模式在名称上也被称为PPP模式,但与国际社会对 PPP 模式的通常理解存在很大差异。这种异化的操作方式,已成为拖延基础设施和社会事业投资建设领域深层次改革的重要工具,我们不能回避这个问题。”李开孟说。

 

  国讯股权相关人士分析指出,在这些 PPP 项目中,由国有资本占有的项目有相当高的比例。一方面,地方政府出于审计、舆论压力和不信任因素考量,通过设置隐形门槛将民营资本拒之门外;另一方面,民营资本担心地方政府无法正常履行合同,缺乏有效渠道维护自身的合法权益,对于参与 PPP 项目也缺少足够的热情。

 

  “如果 PPP 主要仍由国有资本来担纲,那么推行 PPP 这种模式也就失去了意义。”该人士说。PPP的最大意义,就在于通过这种模式,改变政府对这些项目的直接参与状况,使项目建设能够按照市场化的途径来推行,项目建成以后的运营、管理也能够按市场化的途径来展开。这样做的好处有两方面:一方面,政府可以摆脱为项目筹资的事务,保证项目快速推进;另一方面,也可以通过民营资本天然的市场敏感性,避免某些民生效益和经济效益比较差的“政绩工程”轻易上马。但是,当国有资本成为 PPP 的主角以后,PPP 本应发挥的这些功能就会受到很大程度的削弱,甚至基本上已无从谈起。

 

  该人士进一步分析认为,国有资本和政府其实是一体两面,政府将投资项目交与国有企业,虽然改变了项目的资金融通途径,并且可以保证项目的快速开展,但由于项目建成以后,政府掌握着收费决定权,这就很容易导致政府将这种权力向企业倾斜,或者做出较高的定价,或者任意延长收费期,使一些项目的公共服务性质被改变。中国一些高速公路和桥梁的建设曾经采用 PPP 模式,但由于普遍是国有资本参与,收费过高的问题长期没有得到解决,其要害就在这里,政府允许企业高收费并以种种理由支持其延长收费期,其实也是为了政府自身的利益。另外,国有资本参与PPP 也容易导致其为了自身利益和政府联手,将一些不成熟的项目假借 PPP 的名义轻易上马,使企业得到大把利益,而最终受损的还是公共利益。

 

  新规:将为民资开辟新天地

 

  此次国务院法制办制订的合作条例注意到了这个问题,并明确规定,国家保障各种所有制形式的社会资本方依法平等参与 PPP 项目,任何单位和个人不得排斥或者限制非公有制社会资本方依法参与合作项目。不过国讯股权上述人士分析认为,由于缺乏细致可操作的规范性措施,这种原则性规定在执行过程中未免会出现浮虚的情况。实际上,以前由部门制定的一些 PPP 规定也有类似的说法,但往往只是停留在红头文件中,而未能产生实际的效果。因此,该人士呼吁:“这份合作条例不妨再跨前一步,明确规定,PPP 投资应该以引入民营资本为主导模式,只有在缺乏合适的民营资本的情况下,国有资本才可考虑进入,而且它只能作为 PPP 的一种补充形式。”

 

  针对民营资本能够被公平对待的问题,此次 PPP 条例征求意见稿规定,国家保障各种所有制形式的社会资本方依法平等参与 PPP 项目;任何单位和个人不得排斥或者限制非公有制社会资本方依法参与合作项目。“PPP 项目中不乏优质项目,但是这些项目往往投资金额巨大、投资期限长达 20 年至 30 年,需要较为稳定的经济与政策环境作支撑才能预测收益。但在改革转型期的大背景下,市场环境不确定,民企的顾虑较多。”中国新经济发展研究院金融学院副院长何英盛表示,让 PPP 项目发挥真正作用,首先就要确保竞争机制发挥作用,通过“选择最合适的人做最合适的事”,保证政府、社会资本、大众利益的同时最大化。

 

  “PPP 改革为民营企业打出了一片新天地。” 焦小平表示,下一步将加大政策力度,增强社会资本投资信心,一是完善中央专项资金使用方式,加大财政资金统筹整合力度,引导地方优化投资结构。二是加大保险资金、中国 PPP 资金对项目股权投资力度,拓宽项目资本金来源,鼓励通过股权转让、资产交易、资产证券化等盘活存量资产,丰富社会资本进入和退出渠道。三是营造民营企业公平参与环境,加大向民营企业推荐优质项目的力度。四是提升政府监管和服务的能力,着力提高市场效率,全面改造财政部信息平台,加强政府监管、信息披露和服务市场功能,确保 PPP 项目投资放得开、管得住,远离‘一放就乱’,‘一管就死’的怪圈。五是深化国际合作,促进“一带一路”项目投资。

 

  何英盛预估,通过顶层设计的立法约束,展望未来,PPP 会迎来更大的发展机遇期,其推广规模将更大,也给民资带来新突破口。(文 / 邓大洪)

 

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